Judicialis Rechtsprechung

Auch wenn die Kreisumlage ein nachrangiges Deckungsmittel ist, so bedeutet dieser Grundsatz nicht, dass die Kreise vor ihrer Erhebung alle sonstigen Einnahmemöglichkeiten auszuschöpfen haben. Er besagt lediglich, dass sie die sonstigen Einnahmen vor der Erhebung einer Umlage zur Deckung der Ausgaben zu verwenden haben.

Eine Kreisumlagequote - erst - dann nicht mehr verfassungsrechtlich akzeptabel, wenn sie jedes vernünftige und vertretbare Maß übersteigt, der Kreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolgt und die Kreisumlage objektiv geeignet ist, eine unzumutbare Belastung der gemeindlichen Finanzkraft dergestalt zu bewirken, dass sie die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen Betätigung verlieren (wie Senatsurteil v. 20.12.1994 - 2 K 4/94-).

Az.: 2 KN 1/07

verkündet am 12.12.2007

In der Verwaltungsrechtssache Streitgegenstand: Finanzausgleich § 3 der Haushaltssatzung des Kreises Segeberg - Haushaltsjahr 2006 -

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 12. Dezember 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtliche Richterin ... und den ehrenamtlichen Richter ... für Recht erkannt:

Tenor:

Es wird festgestellt, dass § 3 der Haushaltssatzung des Kreises Segeberg für das Haushaltsjahr 2006 unwirksam ist, soweit der für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage maßgebliche Vom-Hundert-Satz auf 120 v.H. festgesetzt worden ist (§ 3 Satz 3). Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin rügt die Festsetzungen in der Haushaltssatzung der Antragsgegnerin für das Haushaltsjahr 2006, soweit sie den Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage sowie den Schwellenwert für die Erhebung einer zusätzlichen Kreisumlage betreffen.

Die Antragstellerin ist eine dem Antragsgegner zugehörige Stadt. Bis zum Haushaltsjahr 2005 betrug der Hebesatz der allgemeinen Kreisumlage für die Gemeinden des Antragsgegners 31 v.H. Der Schwellenwert für die zusätzliche Kreisumlage betrug 130 v.H.

Mit einem Schreiben vom 13. Oktober 2005 hatte der Antragsgegner Vertreter des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetages und der Arbeitsgemeinschaft der kreisangehörigen Städte im Städtebund im Kreis Segeberg zu einem Treffen eingeladen. Gegenstand sollte die im Finanzplan und in den aktuellen Eckwerten des Antragsgegners für das Budget 2006 vorgesehene Erhöhung des Hebesatzes der allgemeinen Kreisumlage auf 36 Prozentpunkte sein. Dem Schreiben war eine Tabelle mit Berechnungen für die allgemeine Kreisumlage und die zusätzliche Kreisumlage beigefügt.

Anfang November 2005 unterrichtete der Antragsgegner die Kreistagsfraktionen der CDU, SPD und FDP über die geplante Änderung des Hebesatzes der allgemeinen Kreisumlage. Hinsichtlich einer Änderung der zusätzlichen Kreisumlage wurde dabei ausgeführt, dass bei Beibehaltung des Schwellenwerts von 130 v.H. der Verlust von Fehlbetragszuweisungen des Landes drohe.

Am 03.11.2005 übersandte der Antragsgegner den kreisangehörigen Gemeinden die "Anhörung gemäß § 28 Abs. 4 FAG zur Erhöhung des Hebesatzes für die allgemeine Kreisumlage". Der Grund für die Erhöhung liege in der zusätzlichen Belastung des Kreises für die Finanzierung nach dem SGB II sowie im Wegfall des quotalen Systems. Es sei eine Nettobelastung für die Jahre 2005 und 2006 i.H.v. jeweils 4,2 Mio. Euro bei gleichzeitiger Entlastung aller Kommunen des Kreises von rund 5,8 Mio. Euro für 2005 und 5,2 Mio. Euro für 2006 zu erwarten. Nur zum Ausgleich der Nettobelastungen des Kreises für 2005 und 2006 sei eine Kreisumlagenerhöhung um 5 Prozentpunkte erforderlich. Auch bei einer so erhöhten Kreisumlage sei der Antragsgegner derzeit finanziell nicht in der Lage, den Verwaltungshaushalt 2006 auszugleichen. Beigefügt war eine Reihe von Anlagen, darunter eine Anlage über den Ist-Schulden-Stand zum 31. Dezember eines jeden Jahres, der für 2009 mit dem Wert 98 Mio. Euro endete. Der "freie Finanzspielraum" wurde für 2006 mit -5,724 Mio. Euro und für 2007 mit -21,257 Mio. Euro angegeben. Dem Schreiben war eine Tabelle mit Berechnungen für die allgemeine Kreisumlage und die zusätzliche Kreisumlage beigefügt.

Mit Schreiben vom 10. November 2005 wurde mitgeteilt, dass der Antragsgegner nach den Verhandlungen zwischen dem Land und den kommunalen Spitzenverbänden zum Ausführungsgesetz SGB XII eine erheblich höhere Entlastung als bisher angenommen zu erwarten habe. Dadurch betrage die Nettobelastung des Kreises statt jeweils 4,2 Mio. Euro für 2005 nur 3,2 Mio. Euro und für 2006 nur 2,9 Mio. Euro.

Als Ergebnis des Arbeitsgruppentreffens im Rahmen der Anhörung der Kommunen nach § 28 Abs. 4 KAG wurde am 16. November 2005 festgehalten:

- Der Kreis erwägt die Erhöhung des Hebesatzes um 5 Prozentpunkte und zwar 3,45 v.H. für den Ausgleich der Kreisbelastungen aus dem SGB II für 2005 und 2006 sowie 1,55 v.H. zum teilweisen Ausgleich seines strukturellen Defizits.

- Die Gemeinden akzeptieren dagegen nur eine Erhöhung des Hebesatzes um jeweils maximal 3,5 Prozentpunkte für 2006 und 2007 als äußerste Grenze der Belastbarkeit und der Zumutbarkeit. Der Betrag von 3,5 % setzt sich zusammen aus 1,6 v.H. für Hartz IV für 2006, jeweils 0,5 v.H. Nachzahlung für 2005 (verteilt auf die Dauer von 4 Jahren) und 1,4 v.H. für strukturelle Defizite des Kreishaushalts.

Nach Nachfragen beim Innenministerium teilte der Antragsgegner den kreisangehörigen Gemeinden mit Schreiben vom 27. Dezember 2005 mit, dass die Beschlussfassung des Kreistages über den Haushalt auf den 16. Februar 2006 vertagt werde und dass der Verwaltungsentwurf für den Haushalt 2006 eine allgemeine Kreisumlage von 36 v.H. vorsehe. Eine Veränderung des Schwellenwertes zur zusätzlichen Kreisumlage wurde nicht angesprochen.

Am 19. Januar 2006 berichtete der Landrat in der Hauptausschusssitzung des Kreistages, der Fehlbetrag des Haushalts 2005 werde mit 14,5 Mio. Euro rund 4 Mio. Euro geringer als kalkuliert ausfallen. Dies werde Auswirkungen auf den Haushalt 2006 haben. Weiter sei es gelungen, im Haushaltsentwurf 2006 den am 15. Dezember 2005 noch existierenden Fehlbedarf i.H.v. rund 3,4 Mio. Euro mit Hilfe verschiedener Einsparungen und Kürzungen auszugleichen. Unter der Prämisse einer Erhöhung der Kreisumlage um 5 Prozentpunkte sei auf diese Weise für 2006 ein ausgeglichener Haushalt zu erreichen.

Auch in der Sitzung des Hauptausschusses am 13. Februar 2006 berichtete die Verwaltung, dass der Haushaltsentwurf 2006 keine Deckungslücke mehr aufweise und mit einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes um 5 Prozentpunkte ausgeglichen werden könne. Zwei Mitglieder des Hauptausschusses stellten den Antrag, nicht nur die allgemeine Kreisumlage um 5 Prozentpunkte zu erhöhen, sondern auch den Schwellenwert der zusätzlichen Kreisumlage von 130 v.H. auf 120 v.H. zu senken. Sie gingen davon aus, dass der Kreis mit der 5 %igen Erhöhung nicht auskommen werde. Dieser Antrag wurde mit 10 zu 2 Stimmen angenommen.

In der Kreistagssitzung am 16. Februar 2006 wurde unter TOP 6 die Finanzwirtschaft des Kreises, bestehend aus Haushaltssatzung, Budget 2006, Stellenplan, Investitionsprogramm und Finanzplan bis 2009 behandelt. Der Vorsitzende des Hauptausschusses berichtete, der Haushaltsentwurf habe bis Oktober ein Defizit von 13 Mio. Euro (Fehlbedarf inkl. Nettoneuverschuldung) ausgewiesen. Es liege ein ausgeglichener Verwaltungshaushalt vor. Allerdings müsse man auch die gesamte Finanzsituation bedenken. Gegenwärtig schiebe der Kreis finanzielle Belastungen i.H.v. rund 110 Mio. Euro vor sich her. Zur Verbesserung der Einnahmesituation habe sich der Hauptausschuss auf eine Erhöhung der Kreisumlage auf 36. v.H. und eine Absenkung des Schwellenwertes auf 120 v.H. geeinigt.

Das Budget 2006 und die Haushaltssatzung wurden mit 29 zu 16 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

Die Haushaltssatzung wurde am 29. Mai 2006 vom Innenminister genehmigt und am 06. Juni 2006 vom Landrat ausgefertigt.

Mit Bescheid vom 10. Juli 2006 zog der Antragsgegner die Antragstellerin zu den neu berechneten Beträgen für die allgemeine Kreisumlage und die zusätzliche Kreisumlage heran. Ein am 08. August 2006 eingelegter Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 06. November 2006 zurückgewiesen. Daraufhin hat die Antragstellerin am 08. Dezember 2006 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben (- 6 A 219/06 -).

Die Antragstellerin hat am 28. Februar 2007 den Normenkontrollantrag vor dem Oberverwaltungsgericht gestellt.

Sie trägt vor, die Anhebung der Kreisumlage über 34,5 Prozentpunkte hinaus und die Absenkung des Schwellenwertes von 130 v.H. auf 120 v.H. seien rechtswidrig. Dies ergebe sich daraus, dass der Antragsgegner den Bedarf des Kreises hinsichtlich der Erhöhung des Kreisumlagesatzes nicht richtig und hinsichtlich der Absenkung des Schwellenwertes überhaupt nicht ermittelt habe. Außerdem habe er keine Abwägung der gegenseitigen Interessenlagen vorgenommen.

Zum Finanzbedarf trägt die Antragstellerin vor, dass der Antragsgegner aus seinem Haushalt unangemessen hohe Schülerbeförderungskosten finanziere. Im Haushaltsjahr 2006 seien dies 3.310.000,-- Euro gewesen. Der Landesrechnungshof habe die Kreise aufgefordert gehabt, für Zeitkarten (§ 80 Abs. 2 SchulG a.F.), die für private Zwecke nutzbar seien, eine höhere Eigenbeteiligung vorzusehen. Dem sei der Antragsgegner nicht ausreichend nachgekommen. Hier könne 1/3 oder doch zumindest 1/4 der veranschlagten Haushaltsmittel eingespart werden.

Bevor die subsidiäre Finanzierungsquelle der Kreisumlage in Anspruch genommen werde, habe der Antragsgegner die Möglichkeit und die Pflicht, eigenes Vermögen zur Deckung des Haushaltsbedarfs heranzuziehen. Der Antragsgegner habe - außer dem Sondervermögen - ein Vermögen von 98 Mio. Euro, davon entfielen 74,5 Mio. Euro auf unbewegliches Vermögen. Der Antragsgegner habe die Verwertungsmöglichkeiten nicht ausgeschöpft. So habe das Gebäude des früheren Gesundheitsamtes in Norderstedt einen Verkehrswert von 650.000,-- Euro bis 800.000,-- Euro.

Die Bedarfszahlen des Antragsgegners seien nicht gesichert. In der Sitzung des Hauptausschusses am 19. Januar 2006 habe der Landrat mitgeteilt, der Fehlbetrag für 2005 werde mit 14,5 Mio. Euro rund 4 Mio. Euro geringer als kalkuliert ausfallen. Dies habe Auswirkungen auf das Budget 2006. Die Finanzdezernentin habe berichtet, dass es im Haushaltsentwurf 2006 zum 15. Dezember 2005 noch einen Fehlbetrag von rund 3,4 Mio. Euro gegeben habe. Der geringere Fehlbetrag 2005 verringere zusammen mit den Einsparungen durch die Gründung der Arbeitsgemeinschaft mit dem Wegezweckverband die Deckungslücke im Verwaltungshaushalt auf rund 2 Mio. Euro. Diese werde durch eine zusätzliche Kürzung der Zuschussbedarfe um 2,48 % ausgeglichen. Unter diesen Umständen falle es schwer anzunehmen, dass der tatsächlich beschlossene Haushalt des Antragsgegners für 2006 in seinen geplanten Ausgaben wirklich nur den zwingend notwendigen Bedarf des Antragsgegners enthalte.

Bei der Bedarfsdarstellung habe sich der Antragsgegner auf Belastungen berufen, die ihm durch die Gesetzgebung des Bundes entstanden seien. Im Schreiben vom 03. November 2005 habe er ausgeführt, die Erhöhung sei wegen der zusätzlichen Belastung des Kreises für die Finanzierung nach dem SGB II sowie durch den Wegfall des quotalen Systems erforderlich. Die Kommunen würden hingegen gleichzeitig entlastet. Die Antragstellerin werde jedoch durch die Hartz IV-Gesetzgebung im Ergebnis nicht entlastet. Ihre Entlastung betrage pro Jahr lediglich 0,92 Mio. Euro, die Mehrbelastung aus der Erhöhung der allgemeinen Kreisumlage um 3,5 Prozentpunkte jedoch 2,228 Mio. Euro, bei einer Erhöhung um 5 Prozentpunkte 3,184 Mio. Euro. Außerdem habe der Bundesgesetzgeber den Kommunen durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz zum 01. Januar 2005 die Verpflichtung zur Schaffung zusätzlicher Kindesbetreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren auferlegt. Es sei deshalb nicht zulässig, den Kommunen die finanzielle Entlastung aus der Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe zu entziehen.

Zudem sei festzustellen, dass der Antragsgegner sich nicht auf den Haushaltserlass des Innenministers für 2005 berufen könne. Der Erlass sei noch davon ausgegangen, dass es keine Beteiligung der Kommunen an den Unterkunftskosten gebe. Nachdem diese Festlegung geändert worden sei und die Kommunen einen Anteil der ursprünglich für die Kreise entstehenden Aufwendungen zu übernehmen hätten, habe der Innenminister seine Ausführungen im Erlass vom 10. September 2004 zurückgenommen. Sie spielten deshalb im vorliegenden Rechtsstreit keine Rolle mehr.

Darüber hinaus sei zu fragen, ob das Instrument der Kreisumlage als subsidiäre Einnahmequelle der Kreise dazu bestimmt sei und dafür verwendet werden könne, bundesgesetzlich angeordnete Aufgaben zu finanzieren. Die in den letzten Jahren immer häufiger zu beobachtende Entwicklung, den Kreisen über neue Bundes- und Landesgesetze zusätzliche Aufgaben ohne oder ohne ausreichende zusätzliche Ausgleichszahlungen aufzuerlegen, könne auf Dauer nicht zu Lasten der Kreisumlage gehen, ohne dass die gesamte kommunale Haushaltswirtschaft und damit die kommunale Selbstverwaltung in den Gemeinden und den Kreisen Schaden nehme. Das Konnexitätsprinzip des Art. 49 Abs. 2 LV gelte nur für Landesgesetze und Landesverordnungen. Die Kreisumlage habe nicht den Zweck, die vom Bundesgesetzgeber nicht geregelte Finanzierungsbelastung vom Kreis auf die Gemeinden zu verschieben, wo sie dann mangels einer weiteren Möglichkeit der Weitergabe definitiv verblieben. Die Rücksichtnahme auf die Kommunen müsse entsprechend dem Gebot gemeindefreundlichen Verhaltens darin ihren Ausdruck finden, dass bei der Bemessung der Höhe der Kreisumlage die Interessen beider Seiten angemessen berücksichtigt werden.

Mit Blick auf die Erhöhung der allgemeinen Kreisumlage fehle eine sachgerechte Abwägung. Nach den Angaben des Antragsgegners sei das Hauptargument für die Kreisumlageerhöhung und auch wesentlicher Punkt der Anhörung der Kommunen gemäß § 28 Abs. 4 FAG zur 5 %igen Erhöhung eine Einnahmeverbesserung von mehr als 9 Mio. Euro wegen der "zusätzlichen Belastung des Kreises für die Finanzierung nach dem SGB II sowie des Wegfalls des quotalen Systems". Die Finanzierungsregelungen des SGB II sowie die Möglichkeiten der direkten Heranziehung der Kommunen nach dem Ausführungsgesetz zum SGB II erreichten keine Kostenneutralität für den Kreishaushalt.

Mit Rundschreiben an die Kommunen vom 10. November 2005 seien die Nettomehrbelastungen des Antragsgegners mit korrigierten Zahlen i.H.v. 3.261.247,-- Euro für 2005 und 2.917.687,-- Euro für 2006, zusammen 6.178.934,-- Euro angegeben worden. Da der Antragsgegner erkannt habe, dass damit eine Kreisumlageerhöhung von mehr als 9 Mio. Euro nicht begründet werden könnte, habe er später in der Arbeitsgruppensitzung am 16. November 2005 ein sog. strukturelles Haushaltsdefizit nachgeschoben. Die Antragstellerin habe daraufhin am 22. November 2005 erklärt, dass sie die Mehrbelastungen des Kreises aus der Sozialgesetzgebung für 2006 und die Folgejahre mit 1,6 Prozentpunkten anerkenne, für 2005 mit 1,85 Prozentpunkte und deshalb dafür - einschließlich der erforderlichen Verzinsung - 2 Prozentpunkte vorschlage, allerdings verteilt auf vier Jahre, d.h. für 2006 zusätzlich 0,5 Prozentpunkte. Zum Ausgleich des strukturellen Defizits des Kreises habe die Antragstellerin - ebenfalls für vier Jahre - unter Zurückstellung aller Vorbehalte 1,4 Prozentpunkte vorgeschlagen. Insgesamt habe sich auf diese Weise eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes für 2006 um 3,5 Prozentpunkte ergeben. Dieser Standpunkt entspreche dem Ergebnis der Arbeitsgruppensitzung vom 16. November 2005 und der Auffassung aller dort beteiligten kommunalen Vertreter.

Die Abwägung der gegenseitigen Interessen sei aufgrund einer wesentlich verzeichneten und falschen Darstellung vorgenommen worden. Die Angaben zum Fehlbedarf des Verwaltungshaushalts und zu den finanziellen Belastungen stünden im deutlichen Widerspruch zu dem Begleitschreiben des Innenministers zur Genehmigung des Kreishaushalts vom 29. Juni 2006. Angesichts der dort verzeichneten Daten sei festzustellen, dass eine Abwägung der gegenseitigen Interessen zwischen Antragsgegner und Kommunen nicht stattgefunden habe. An keiner Stelle sei erkennbar, dass in die Abwägung die Interessen der Kommunen eingestellt worden seien. Eine Erhöhung um 7 Prozentpunkte sei eine Erhöhung weit außerhalb des Bedarfs des Antragsgegners gewesen und könne als Element einer sachgerechten Abwägung überhaupt nicht in Betracht gezogen werden.

Der Kreistagsbeschluss zu § 3 der Haushaltssatzung über 3,5 Prozentpunkte hinaus sei deshalb auch wegen fehlender Abwägung rechtswidrig und nichtig.

Die zusätzliche Kreisumlage gemäß § 28 Abs. 5 FAG durch die Absenkung des sog. Schwellenwertes von 130 v.H. auf 120 v.H sei wegen fehlender Anhörung ebenfalls rechtswidrig und nichtig.

Eine Anhörung habe nicht stattgefunden. Die Anlage zum Schreiben des Landrats vom 13. Oktober 2005 an den Vorsitzenden des Kreisverbandes Segeberg des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetags und den Vorsitzenden des Kreisverbandes Segeberg der Arbeitsgemeinschaft der kreisangehörigen Städte im Städtebund Schleswig-Holstein habe Rechenbeispiele für unterschiedliche Hebesätze der Kreisumlage und unterschiedliche Schwellenwerte der zusätzlichen Kreisumlage enthalten und habe durch Fettdruck unmissverständlich die künftig vorgesehenen Werte hervorgehoben. Dies sei für die allgemeine Kreisumlage der Hebesatz von 36 v.H. und für die zusätzliche Kreisumlage der bisherige Schwellenwert von 130 v.H. gewesen. Danach sei klar gewesen, dass der Schwellenwert unverändert bleiben sollte. Es habe deshalb keine Veranlassung bestanden, zu einer Änderung der zusätzlichen Kreisumlage ausführlich Stellung zu nehmen.

Drei Tage vor der Sitzung des Kreistages hätten zwei Mitglieder des Hauptausschusses in einer Sitzung dieses Ausschusses überraschend den Antrag gestellt, den Schwellenwert der zusätzlichen Kreisumlage auf 120 v.H. abzusenken, und dazu ausgeführt, man "gehe davon aus, dass der Kreis mit einer 5 %igen Erhöhung nicht auskommen werde". Eine Begründung hierfür sei von keiner Seite, auch nicht von Seiten der Kreisverwaltung jemals gegeben worden.

Zudem lägen die sachlichen Voraussetzungen für die Erhöhung der zusätzlichen Kreisumlage nicht vor. Die Behauptung, nach den Vorschlägen des Innenministers zur Haushaltskonsolidierung "drohe" für den Fall der Nichtabsenkung des Schwellenwertes der Verlust der Fehlbetragszuweisung, habe sich als falsch erwiesen.

Die Antragsstellerin beantragt,

festzustellen, dass § 3 Sätze 1 und 3 der Haushaltssatzung des Kreises Segeberg für das Haushaltsjahr 2006 unwirksam sind.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er bezweifelt die Antragsbefugnis der Antragstellerin und trägt im Übrigen vor: Die Anhebung der Kreisumlage halte sich im Rahmen des bei den anderen schleswigholsteinischen Kreisen Gehandhabten und entspreche den Mitteilungen des Innenministers zum Erlass der Haushaltssatzung für das Jahr 2005. Der Landesrechnungshof habe in seiner Prüfungsmitteilung des Ergebnisses der Prüfung 2003 dargelegt, dass beim Antragsgegner - im Vergleich mit den anderen Kreisen des Landes - noch ein Potential zur Verbesserung der Finanzausstattung bei der Bemessung des Kreisumlagesatzes vorhanden sei, das noch ausgeschöpft werden möge. Darauf habe der Antragsgegner Mitte 2004 im Hinblick auf die Planungen und Vorbereitungen des Haushalts 2005 reagiert. Trotz intensiver Diskussion in und zwischen den Kreistagsfraktionen sei es zu keiner Erhöhung der Kreisumlage gekommen.

Obwohl somit schon für das Haushaltsjahr 2005 eine Kreisumlagenerhöhung geboten geschienen habe und auch umfassend diskutiert worden sei, habe der Kreis auf die kommunale Finanzsituation Rücksicht genommen. Gleichzeitig habe er den Gemeinden gegenüber betont, im darauffolgenden Jahr die Kreisumlage erhöhen zu wollen, auch mit dem Hinweis, die Hartz IV-Auswirkungen sollten Berücksichtigung finden. Somit sei den Gemeinden frühzeitig Gelegenheit gegeben worden, sich auf eine Kreisumlageerhöhung einzustellen.

Die von der Antragstellerin erwähnte "Unterrichtung" der Fraktionen am 28. Oktober 2005 sei im Rahmen einer Powerpointpräsentation der Verwaltung über die geplante Finanzentwicklung des Kreises und die Auswirkungen einer möglichen Kreisumlageerhöhung erfolgt. Diese Informationen hätten der politischen Diskussion die notwenigen Eckdaten liefern sollen und seien Teil der Gesamtabwägung der Kreistagsmitglieder gewesen. Festlegungen oder Vorfestlegungen inhaltlicher Art hätten zu diesem Zeitpunkt nicht vorgenommen werden können und dürfen. Der Landrat dürfe einer objektiven Abwägung und Meinungsbildung der Politik nicht vorgreifen.

Im Rahmen der Haushaltsplanung 2006 habe der Antragsgegner zum teilweisen Ausgleich des Verwaltungshaushalts eine Anhebung des Hebesatzes für die allgemeine Kreisumlage um 5 % (-Punkte) auf 36 % vorgesehen. Mit Schreiben vom 03. November 2005 an die Gemeinden sei das nach § 28 Abs. 4 FAG vorgeschriebene Anhörungsverfahren eingeleitet worden. Im Rahmen des Anhörungsverfahrens habe am 16. November 2005 ein Treffen mit Vertretern der Gemeinden stattgefunden. Es sei hierbei deutlich gemacht worden, dass in der Erhöhung des Hebesatzes um 5 Prozentpunkte ein Anteil von 3,45 Prozentpunkten für den Ausgleich der Kreisbelastungen aus dem SGB II für die Jahre 2005 und 2006 sowie ein Anteil von 1,55 Prozentpunkten an den gemeindlichen Entlastungen zum teilweisen Ausgleich des strukturellen Defizits des Kreises enthalten sei.

Die Gemeinden hätten die Ansicht vertreten, dass eine Anhebung des Hebesatzes für die allgemeine Kreisumlage bis maximal 3,5 Prozentpunkte gerechtfertigt sei. Unrichtig sei jedoch die Behauptung, sie hätten eine Erhöhung um jeweils maximal 3,5 Prozentpunkte für 2006 und 2007 als äußerste Grenze der Belastung und Zumutbarkeit akzeptiert. Die Gemeinden hätten einer solchen Erhöhung des Hebesatzes sogar für insgesamt 4 Jahre - also bis zum Jahre 2009 - zugestimmt. Folglich hätten die Gemeinden deutlich gemacht, dass ihnen an einer längerfristigen, aber gebundenen Erhöhung des Höhesatzes um 3,5 Prozentpunkte gelegen war, um weiteren Kreisumlageerhöhungen nach spätestens 2 Jahren zu entgehen.

Der Kreistag habe daraufhin in seiner Sitzung am 16. Februar 2006 die Haushaltssatzung beschlossen, den Umlagesatz für die allgemeine Kreisumlage auf 36 %, den der zusätzlichen Kreisumlage auf 31 % und den Schwellenwert für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage auf 120 % festgesetzt.

Der Antragsgegner trägt vor, § 3 der Haushaltssatzung sei formell rechtmäßig. Er habe die Gemeinden vor Erlass der Haushaltssatzung ordnungsgemäß angehört. Soweit von der Antragstellerin gerügt werde, dass hinsichtlich der zusätzlichen Kreisumlage keine Anhörung stattgefunden hatte, sei darauf hinzuweisen, dass es für die Absenkung des entsprechenden Schwellenwertes keiner Anhörung bedurft habe. § 87 LVwG beziehe sich lediglich auf Verwaltungsakte und nicht auf den Erlass von Satzungen. Die Anhörung nach § 28 Abs. 4 FAG beziehe sich angesichts der systematischen Stellung der Vorschrift lediglich auf die Absätze 1 bis 3.

Im Übrigen habe eine Anhörung auch hinsichtlich der Absenkung des Schwellenwertes stattgefunden. In der dem Schreiben vom 13. Oktober 2005 angefügten Tabelle seien Hervorhebungen im Hinblick auf die beabsichtigten Änderungen enthalten gewesen. Die Kommunen hätte somit auch die Möglichkeit gehabt, hinsichtlich der Absenkung des Schwellenwertes Stellung zu nehmen. Die Antragstellerin habe in ihrer schriftlichen Stellungnahme vom 21. November 2005 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in den Berechnungsbeispielen eine Veränderung des Schwellenwertes für die zusätzliche Kreisumlage ebenfalls dargestellt sei und dass sie sich gegen eine Absenkung dieses Schwellenwertes ausspreche.

§ 3 der Haushaltssatzung sei auch materiell rechtmäßig. Entgegen der Meinung der Antragstellerin dürfe die Kreisumlage dafür verwendet werden, bundesgesetzlich angeordnete Aufgaben zu finanzieren. Der Bedarf i.S.d. § 28 Abs. 1 FAG sei sogar nicht nur auf die Kosten der Verwaltung und der Kreiseinrichtungen, sondern auf alle Verpflichtungen der Kreise ausgerichtet, zu denen auch die Erfüllung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben nach § 20 KrO gehörten. Ob die zu finanzierenden oder zu kompensierenden Aufgaben auf Bundes- oder Landesrecht beruhten, sei für die Höhe der Kreisumlage unerheblich. Bei der Kreisumlage handele es sich nicht (mehr) um eine subsidiäre Einnahmequelle des Kreises; diese Einstufung widerspräche den faktischen Verhältnissen. Sie habe sich im Laufe ihrer historischen Entwicklung mit Billigung der Rechtsprechung zur wesentlichen Einnahmequelle der Kreise entwickelt und sei nach dem gegenwärtigen Finanzierungssystem des FAG das einzige noch verbliebene disponible Finanzierungsmittel von Gewicht.

Die Kreishaushalte würden in den letzten Jahren z.B. durch die Kosten der Sozial- und Jugendhilfe überproportional belastet. Hierfür seien nicht die Kreise, sondern Bund und Länder verantwortlich, die zunehmend ohne angemessene finanzielle Abgeltung Aufgaben verlagerten oder Zuweisungen kürzten. Als Mittel des Finanzausgleichs stelle die Kreisumlage aber ein vergleichsweise gemeindefreundliches Finanzierungssystem dar. Würde nämlich das Land die Kreise unmittelbar abschließend durch Finanzzuwendungen für die Erledigung ihrer Aufgaben dotieren, müssten aufgrund der Finanzknappheit die hierfür zusätzlichen Mittel durch Kürzung der Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden sichergestellt werden. Die gemeindeörtlichen Besonderheiten fänden dabei keine Berücksichtigung, weil die Gemeinden, anders als nach § 28 Abs. 4 FAG, bei der Entscheidung über die Vergabe von Landesmitteln nicht beteiligt würden.

Das Konnexitätsprinzip stehe der Zulässigkeit der Kreisumlage nicht entgegen, da Art. 49 Abs. 2 LV sich nur an den Landesgesetzgeber richte, Bundesgesetze wie z.B. das SGB II davon jedoch nicht erfasst seien.

Dass die Kreisumlage für jegliche Aufgabenerfüllung verwendet werden dürfe, sei durch die Rechtsprechung hinreichend bestätigt worden. Solange den Gemeinden ein freier Gestaltungsspielraum verbleibe und der Kreis die Finanzplanung der Gemeinden bei seiner Entscheidung zur Kreisumlagenfestsetzung berücksichtige, den Gemeinden mithin ein Kernbestand an freien Finanzen verbleibe, sei der Kreis nicht gehindert, die Kreisumlage so festzusetzen, dass sein Bedarf gedeckt werden könne. Dieses Prinzip sei vom Antragsgegner stets eingehalten worden.

Äquivalenzgesichtspunkte hätten angesichts des Wesens der Kreisumlage keine rechtliche Bedeutung.

In das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden werde nicht eingegriffen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei die mit der Kreisumlage verbundene Finanzumschichtung im Hinblick auf die Garantie der Finanzhoheit jedenfalls so lange unschädlich, wie eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden nicht in Frage gestellt werde. Mit der Festsetzung des Umlagesatzes auf 36 % werde den Gemeinden eine Restfinanzkraft belassen, die es ihnen ermögliche, freiwilligen Aufgaben nachzukommen, Investitionen zu tätigen und Rücklagen zu bilden. Dies gelte insbesondere für die Antragstellerin. Dem Antragsgegner sei hingegen vom Innenminister im Schreiben vom 16. Juni 2005 mitgeteilt worden, dass seine dauernde Leistungsfähigkeit nicht gesichert sei.

Die getroffene Abwägung entspreche den Grundsätzen des Senatsurteils vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -. Der Antragsgegner habe umfassend abgewogen und die gegenseitigen Interessenlagen berücksichtigt. Von einem Abwägungsdefizit oder gar einem Abwägungsausfall könne keine Rede sein.

Der Antragsgegner habe die ihm zur Verfügung stehenden sonstigen Einnahmequellen als vorrangige Deckungsmittel weitestgehend voll ausgeschöpft. Dies gelte auch für den Eigenanteil an den Schülerbeförderungskosten und die Veräußerung von Vermögenswerten.

Der Antragsgegner habe auch sämtliche ihm zur Verfügung stehenden sonstigen Einnahmequellen ausgeschöpft. Die einzige originäre Steuereinnahmequelle sei die Jagdsteuer mit einem Aufkommen von ca. 80.000,-- Euro jährlich und einem Satz von 15 % des Jagdwertes. Eine Erhöhung des Steuersatzes komme nicht in Betracht. Das Aufkommen durch die Erhebung von Baugenehmigungsgebühren und sonstigen Verwaltungsgebühren sei ebenfalls ausgeschöpft, Mieteinnahmen und Pachtzinsen seien im Rahmen des gesetzlich Möglichen gesteigert worden.

Das Zahlenwerk, das den Beschlussfassungen des Hauptausschusses und des Kreistages zugrunde gelegen habe, sei gesichert gewesen. Dies habe auch und gerade an dem späten Datum der Beschlussfassung im Februar 2006 gelegen, da weitere Einsparmöglichkeiten und Kürzungen hätten eingearbeitet werden können. So sei der Grundsatz der Haushaltswahrheit gewahrt worden.

Es sei zuzugestehen, dass die Antragstellerin durch die Kreisumlageerhöhung netto keine Entlastung, sondern eine Mehrbelastung habe. Dies liege jedoch an ihren konkreten Verhältnissen. Für die Gesamtheit der Gemeinden ergebe sich angesichts der Entlastungen durch die Hartz IV-Gesetzgebung jedoch eine Nettoentlastung. Die Höhe der Kreisumlage orientiere sich jedoch nicht an der gemeindlichen Entlastung, sondern systembedingt an der Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde.

Die Anhörung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den Gemeinden sei bereits mit Schreiben vom 20. April 2005 vorsorglich mitgeteilt worden, dass der erhöhte Mittelbedarf 2005 im Haushaltsjahr 2006 ausgeglichen werden müsse und der Finanzplan des Kreises für 2006 einen Hebesatz von 36 % vorsehe. Den Gemeinden sei damit Gelegenheit gegeben worden, sich auf erhöhte Zahlungen einzustellen. Zusammen mit den Gesprächen, die vom Landrat und dem Kämmerer des Antragsgegners am 16. November 2005 mit dem Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag und dem Städtebund Schleswig-Holsteins geführt worden seien und der späteren Zusendung jener Gesprächsprotokolle und Anmerkungen vom 24. November 2005 sei der Antragsgegner seiner Verpflichtung zur Anhörung der Gemeinden in ausreichendem Maße nachgekommen. Der Antragsgegner sei nicht bereit gewesen, das Ergebnis der Anhörung zu akzeptieren und eine Verteilung der "Nachzahlung für 2005" auf weitere vier Jahre - quasi als eine Stundung - hinzunehmen. Hervorzuheben sei hierbei, dass die Gemeinden sowohl das Zahlenwerk aus Hartz IV und den Ausgleich der Belastungen wie auch das strukturelle Defizit im Grunde anerkannt hätten und zu einem Ausgleich des strukturellen Defizits mit 1,4 Prozentpunkten bereit gewesen wären. Strittig sei also im Grunde nur die vom Antragsgegner nicht hingenommne "Stundung" gewesen.

In der Abwägung sei die Situation des Kreises weder verzeichnet noch falsch dargestellt worden. Durch die besondere Konstellation mit einer finanzstarken großen Stadt und einer Vielzahl von Kreistagsmitgliedern, die in dieser Stadt leben, sei das Thema "Kreisumlagenerhöhung" seit jeher kritisch betrachtet worden.

Zweck der Powerpointpräsentation vom 28. Oktober 2005 sei es daher auch gewesen, die Kreistagsmitglieder erneut mit den wesentlichen Grundzügen des FAG und der speziellen Finanzproblematik des Kreises und der Gemeinden vertraut zu machen.

Die Diskussion im Kreistag vom 16. Februar 2006 sei von der Antragstellerin nicht völlig richtig wiedergegeben worden. Trotz der Kreisumlagenerhöhung um 5 Prozentpunkte schließe der Haushalt 2006 mit einem Fehlbetrag von rund 4,5 Mio. Euro ab, der für das Jahr 2007 sogar von rund 10,5 Mio. Euro.

Die kreisangehörigen Kommunen hätten für 2006 zwar ursprünglich einen negativen freien Finanzspielraum von -543.000,-- Euro, dieser hätte sich aber durch die Nachtragspläne wesentlich auf +4.475.000,-- Euro verbessert.

Die Antragstellerin habe in ihrem Haushaltsplan 2006 einen freien Finanzspielraum i.H.v. 7.965.600,-- Euro ausgewiesen gehabt. Im Nachtragshaushalt habe sie sogar einen freien Finanzspielraum i.H.v. 10.528.600,-- Euro ausgewiesen und dies trotz der Erhöhung der Ausgaben für die Kreisumlage.

Demgegenüber sei festzustellen, dass die Haushaltslage des Antragsgegners sich sowohl in den absoluten Zahlen wie auch im Vergleich mit anderen Kreisen deutlich schlechter darstelle.

Der Antragsgegner habe die Finanzsituation der Gemeinden stets im Blick gehabt. Da durch den Kontakt der Kommunalaufsicht mit den Gemeinden und Ämtern sei bekannt gewesen, dass alle Gemeinden und Ämter noch in der Lage gewesen seien, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Es sei darüber hinaus festzustellen gewesen, dass die vorgelegten gemeindlichen Haushalte zum großen Teil die erhöhte Kreisumlage bereits eingeplant hätten.

Viele gemeindliche Mandatsträger seien gleichzeitig Mitglied des Kreistages. Durch sei die gemeindliche Seite ständig im Blick gewesen, so dass eine permanente Abwägung der gemeindlichen Interessen einerseits und der Kreisinteressen andererseits stattgefunden habe.

Bei der Abwägung zur Kreisumlagenerhöhung sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet worden. Dieser Grundsatz erfordere, dass Haushaltsposten des Kreises dann als nicht vertretbar entfielen, wenn sie außer Verhältnis zu den Belangen stunden, die durch die erforderliche Anhebung der Umlagen auf die belasteten Gemeinden zukämen. Ein Abwägungsfehler komme demnach nur dann in Betracht, wenn die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinde nicht mehr gegeben sei oder von den Gemeinden vorgebrachte Einsparvorschläge überhaupt nicht abgewogen würden. Dies sei indes nicht der Fall.

Auch der von den Gemeinden formulierte Kompromiss sei mit in die Abwägung eingestellt worden. Dort werde jedoch missachtet, dass die Umlagenerhöhung nicht nur wegen der Hartz IV-Belastung, sondern auch kumulativ wegen des strukturellen Defizits erforderlich sei.

Hinsichtlich der zusätzlichen Kreisumlage werde darauf hingewiesen, dass der Umlagesatz nicht erhöht, sondern bei 31 % geblieben ist. Mit Blick auf die Absenkung des Schwellenwertes gelte jedoch keine Anhörungspflicht. Die durch die Erhöhung der zusätzlichen Kreisumlage erzielten Mehreinnahmen würden zur Minderung der Neuverschuldung verwandt.

Die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und zum Teil begründet.

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 5 a AG-VwGO kann ein Normenkontrollantrag gegen eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend machen kann, durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Diese Voraussetzungen liegen mit Blick auf die Regelungen des § 3 der Haushaltssatzung 2006 des Antragsgegners vor. Die Festsetzung des Prozentsatzes der allgemeinen Kreisumlage und die Festsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage trägt normativen Charakter und beeinträchtigt die Antragstellerin unmittelbar in ihren Rechten nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 46 Abs. 2 LVerf. Sie greift in die hieraus ableitbare, durch Art. 47 LVerf besonders hervorgehobene Befugnis der Antragstellerin zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft ein. Die Festsetzung in § 3 der Haushaltssatzung 2006 begründet die Verpflichtung der kreisangehörigen Gemeinden zur Zahlung der allgemeinen und gegebenenfalls zusätzlichen Kreisumlage, deren Höhe sich im Einzelfall durch eine Multiplikation der Bemessungsgrundlage mit den Hebesätzen ermitteln lässt und im Falle der Antragstellerin, angefordert durch Bescheid vom 10. Juli 2006, Beträge i.H.v. 22.925.438,28 Euro (allgemeine Kreisumlage) und 823.126,69 Euro (zusätzliche Kreisumlage) ausmacht. Durch die Festsetzung der Kreisumlagesätze werden der Antragstellerin folglich - umgesetzt durch den Heranziehungsbescheid - nicht unerhebliche eigene Haushaltsmittel entzogen. Dabei spielt es keine Rolle, ob und welche Aufgaben die Antragstellerin infolge des Mittelentzugs nicht oder nicht mehr als eigene Angelegenheit durchführen kann, weil schon die fremdbestimmte Verpflichtung zur Zahlung der Kreisumlage die Rechtsbetroffenheit begründet (vgl. Senatsurteil vom 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, SchlHA 1995, 138 = DVBl 1995, 469 = ZKF 1995, 231 = NVwZ-RR 1995, 690 = GemHH 1996, 109).

Der zulässige Normenkontrollantrag ist auch zum Teil begründet. Die in § 3 der Haushaltssatzung 2006 getroffenen Festsetzungen leiden hinsichtlich der Herabsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage an einem Verfahrensfehler, der insoweit zur Rechtswidrigkeit und damit zur Unwirksamkeit der Satzungsbestimmungen führt.

Rechtsgrundlage der Kreisumlage ist § 28 des Gesetzes über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (Finanzausgleichsgesetz - FAG - ) in der seit dem 01. Januar 2005 geltenden Fassung (Neuveröffentlichung vom 04. Februar 1999 - GVOBl S. 47 -, geändert durch eine Vielzahl von Änderungsgesetzen), wonach jährlich nach Maßgabe der Abs. 2 bis 4 von den kreisangehörigen Gemeinden (und gemeindefreien Gutsbezirken) eine allgemeine und gegebenenfalls nach Abs. 5 eine zusätzliche Kreisumlage zu erheben ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises seinen Bedarf nicht decken.

Gegen die grundsätzliche Statthaftigkeit einer Kreisumlage in der von § 28 FAG vorgesehen Form werden von der Antragstellerin keine rechtlichen Bedenken erhoben. Sie sind auch nicht ersichtlich (vgl. Senatsurteil vom 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, a.a.O.).

Die Festsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung einer zusätzlichen Kreisumlage in des § 3 Satz 3 der Haushaltssatzung 2006 ist jedoch auf der Grundlage eines fehlerhaften Verfahrens beschlossen worden. Der Antragsgegner hat § 28 Abs. 4 Satz 1 FAG nicht ausreichend beachtet. Danach haben die Kreise vor jeder Entscheidung über eine Veränderung der Umlagesätze die hauptamtlich verwalteten kreisangehörigen Gemeinden sowie die Ämter anzuhören. Hinsichtlich der Änderung des Schwellenwertes für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage hat ein Anhörungsverfahren nicht stattgefunden.

Entgegen der Ansicht des Antragsgegners war er im Zusammenhang mit der Senkung des Schwellenwertes für die Erhebung einer zusätzlichen Kreisumlage nicht von der Verpflichtung zur vorherigen Anhörung befreit. Zwar spricht § 28 Abs. 4 Satz 1 FAG seinem Wortlaut nach lediglich von einer "Veränderung der Umlagesätze". Für die Ansicht des Antragsgegners, die dort normierte Anhörungspflicht beziehe sich allein auf die beabsichtigte Änderung des Hebesatzes der allgemeinen Kreisumlage, mag auch die systematische Stellung innerhalb des § 28 FAG sprechen. Dagegen sprechen jedoch die Gesetzesgeschichte, die diese Gesichtspunkte mit einem redaktionellen Versehen des Landesgesetzgebers erklären kann, und vor allem die teleologische Interpretation der Norm.

Die dem Wortlaut nach nur eingeschränkte Geltung der Anhörungspflicht erklärt sich aus der Gesetzesgeschichte des § 28 FAG. Die Anhörungspflicht ist der Vorschrift als Abs. 3 durch Art. 1 Nr. 20 des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und anderer kommunalwirtschaftlicher Gesetzes vom 02. Februar 1994 (GVOBl S. 119) eingefügt worden. Zu den Gründen für diese Einführung erklärte der Regierungsentwurf (LT-Drucks. 13/1385, S. 26): "Da jede Veränderung des Kreisumlagesatzes zu entsprechenden Auswirkungen auf die Höhe der von den kreisangehörigen Gemeinden abzuführenden Kreisumlage führt, sollen diese künftig in die Entscheidungsfindung über die Notwendigkeit einer Änderung des Kreisumlagesatzes einbezogen und vorher vom Kreis gehört werden". Die Frage nach einer Erstreckung des Anhörungserfordernisses auf die Festsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung einer zusätzlichen Kreisumlage stellte sich zu jener Zeit nicht, da dieser Wert in der damals geltenden Fassung des § 28 Abs. 4 FAG durch Gesetz auf 130 v.H. bestimmt worden war.

Den Kreisen ist die Befugnis zur Festsetzung dieses Schwellenwertes erst mit dem Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und des Jugendförderungsgesetzes vom 19. Dezember 2000 (GVOBl. 2001, 2) und mit Wirkung vom 01. Januar 2001 zugewiesen worden. Dies beruhte u.a. auf der Beschlussempfehlung des Sonderausschusses "Kommunales zur Weiterentwicklung der Beziehungen zwischen dem Land und den Kommunen" (LT-Drucks. 15/244) und dem Bericht der Landesregierung hierzu (LTDrucks. 15/526, dort insbes. S. 15 ff.). Fragen zu einem Anhörungsverfahren sind erkennbar nicht erörtert worden. Gleichwohl ist die Interessenlage, der im Jahre 1994 durch die Einführung des Anhörungserfordernisses begegnet werden sollte, erkennbar vergleichbar.

Die Veränderung des Schwellenwertes - wie auch eine Veränderung des Umlagesatzes für die zusätzliche Kreisumlage - hat für die betroffenen Gemeinden Folgen, die die gemeindewirtschaftlichen Belange in gleicher Weise betreffen. Es wäre daher ein Wertungswiderspruch, die Anhörungspflicht allein auf das Vorhaben einer Umlagesatzänderung beschränkt sehen zu wollen. Dies klingt auch in dem bereits angesprochenen Bericht der Landesregierung (LT-Drucks. 15/526, dort S. 16) an.

Ein Anhörungsverfahren zur Festsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage hat nicht stattgefunden. Das das Verfahren einleitende Schreiben vom 03. November 2005 sollte schon nach seinem Betreff eine Anhörung lediglich "zur Erhöhung des Hebesatzes für die allgemeine Kreisumlage" eröffnen. Auch in den begleitenden Handlungen hatte der Antragsgegner zunächst lediglich eine Anhebung des Umlagesatzes für die allgemeine Kreisumlage angekündigt und hierzu Informationsveranstaltungen durchgeführt. Zu einer beabsichtigten Änderung des Schwellenwertes gemäß § 28 Abs. 5 FAG war hingegen nichts verlautbart worden. Es bestand somit kein Anlass für die Gemeinden, sich mit dieser Frage zu befassen und hierzu eine Stellungnahme abzugeben. Erst unmittelbar vor der Kreistagssitzung am 16. Februar 2006, nämlich in der Sitzung des Hauptausschusses des Antragsgegners am 13. Februar 2006, wurde aus der Mitte des Ausschusses heraus der Antrag auf Absenkung des Schwellenwertes gestellt, der dann - ohne Anhörung der Gemeinden - in der Ausschusssitzung und im Kreistag die Mehrheit fand.

Der Mangel des fehlenden Anhörungsverfahrens wird auch nicht dadurch geheilt, dass die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme vom 21. November 2005 trotz dessen die Frage einer Absenkung des Schwellenwertes angesprochen und dazu kurz Stellung genommen hat. Eine Äußerung außerhalb eines formellen Anhörungsverfahrens ersetzt die hier verlangte Anhörung nicht. Das Verfahren ist nicht zuletzt deshalb formalisiert worden, um nachvollziehbar dokumentieren zu können, dass die Gemeinden über die Absichten des Kreises informiert worden sind, dass sie Gelegenheit hatten, hierzu Stellung zu nehmen und ob und mit welchem Inhalt die Gemeinden hierzu Stellung genommen haben. Dies wäre bei der Einbeziehung ungezielter und zufälliger Äußerungen einer Gemeinde nicht der Fall. Dabei darf auch nicht aus dem Blick verloren werden, dass es sich nicht um eine die Anhörung vor Erlass eines den Einzelfall regelnden Verwaltungsaktes, sondern um den Erlass einer Satzungsbestimmung handelt, also um eine Norm, die für alle Gemeinden des Kreises Geltung erlangen soll. Darauf, ob eine einzelne dieser Gemeinden sich außerhalb des Verfahrens - vorsorglich - zur Festsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung einer zusätzlichen Kreisumlage geäußert hat, kann es deshalb nicht ankommen.

Anders verhält es sich jedoch mit dem Anhörungsverfahren hinsichtlich der Erhöhung des Hebesatzes für die allgemeine Kreisumlage. Hier sind Verfahrensmängel nicht festzustellen. Der Antragsgegner hat die kreisangehörigen Gemeinden in rechtlich bedenkenfreier Weise angehört.

Anhörungspflichten haben ihre verfassungsrechtliche Grundlage im Rechtsstaatsprinzip. Sie folgen aus dem Anspruch auf ein faires Verfahren, das vor Überraschungsentscheidungen schützen soll. Der Anspruch auf Einhaltung der gesetzlich vorgesehenen Anhörungspflicht wird im Verhältnis des Kreises zu den ihm angehörenden Gemeinden durch den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens gestärkt. Sachgemäß ausgefüllt werden die Anhörungspflichten allerdings nur dann, wenn die Angehörten über die Ziele und Absichten des Anhörenden informiert werden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 07.07.2004 - 10 LB 4/02 -, NdsVBl. 2005, 151 m.w.N.). Die Ausführungen der Antragstellerin erwecken hieran keine Zweifel, sie sind auch nicht sonst wie ersichtlich.

Allerdings kann das Schreiben des Antragsgegners vom 13. Oktober 2005 an die Vertreter des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetags und des Städtebundes noch nicht als Mittel der Anhörung angesehen werden, weil die kreisangehörigen Gemeinden nicht Adressat dieses Schreibens waren. Auch an der Powerpointpräsentation am 28. Oktober 2005 nahmen keine Gemeindevertreter, sondern Mitglieder der Kreistagsfraktionen teil.

Als Beginn des Anhörungsverfahrens gemäß § 28 Abs. 4 FAG ist deshalb das Schreiben des Antragsgegners an die Gemeinden vom 03. November 2005 anzusehen, in dem mitgeteilt wurde, dass die Anhebung des Umlagesatzes der allgemeinen Kreisumlage auf 36 % vorgesehen sei. Im Zusammenhang damit ist das Treffen am 16. November 2005 zu sehen. Hierdurch wurden die kreisangehörigen Gemeinden darüber informiert, dass die Erhöhung um 5 Prozentpunkte für erforderlich gehalten wurde, um zum einen die Mehrbelastungen des Antragsgegners aus dem SGB II für die Jahre 2005 und 2006 aufzufangen (mit 3,45 Prozentpunkten) und zum anderen einen teilweisen Ausgleich des strukturellen Defizits (mit 1,55 Prozentpunkten) zu erzielen.

In diesen Anhörungsschritten sind den angehörten Gemeinden des Kreises keine unzutreffenden Daten vermittelt worden. Dies wird von der Antragstellerin letztlich auch nicht vorgetragen. Der Finanzbedarf des Antragsgegners für die Mehrbelastungen aus der Hartz IV-Gesetzgebung ist unverändert dargestellt geblieben. Differenzen bestehen zwischen den Beteiligten lediglich hinsichtlich der von den Gemeinden vorgeschlagenen Streckung des bisher ungedeckten Bedarfs aus dem Jahre 2005.

Der Antragsgegner hat in seine Ermittlung des nach § 28 Abs. 1 FAG deckungsfähigen Bedarfs keine unstatthaften Positionen eingestellt.

Der Finanzbedarf, der durch die Kreisumlage gedeckt werden soll, wird maßgebend durch die Aufgaben bestimmt, die von den Kreisen in gesetzlich zulässiger Weise wahrgenommen werden (vgl. Senatsurt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, a.a.O.). Für Aufgaben, die nicht der Erfüllung von Kreisaufgaben dienen, können grundsätzlich keine Umlagen von den Gemeinden gefordert werden. Sie lösen keinen Finanzbedarf i.S.d. § 28 Abs. 1 FAG aus und sind daher auch nicht in das Umlagesoll einzustellen, das die Höhe der Kreisumlagesätze bestimmt. Allerdings ist der Antragstellerin nicht darin zu folgen, dass das Instrument der Kreisumlage nicht dazu dienen dürfe, die Erfüllung bundesgesetzlich zugewiesener Aufgaben zu finanzieren. Zu den zulässigen Aufgaben in diesem Sinne zählen nicht nur die Selbstverwaltungsaufgaben der Kreise, sondern auch die Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 3 Abs. 2 KrO), sowie die Aufgaben, die der Landrat als allgemeine untere Landesbehörde nach dem Gesetz über die Errichtung allgemeiner unterer Landesbehörden in Schleswig-Holstein wahrnimmt (vgl. allgemein zur Zulässigkeit der Aufgabenübertragung BVerwG, Beschl. v. 28.02.1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63). Dies folgt zum einen aus der Regelung in § 28 Abs. 1 und 2 FAG, wo nicht danach unterschieden wird, in welchen Funktionen den Kreisen die Verwaltungs- und Zweckausgaben entstehen. Zum anderen ergibt sich dies aus den bundesrechtlich vorgegebenen Grundsätzen der Einheitlichkeit des Haushalts und des Gesamtdeckungsprinzips (vgl. Senatsurteil vom 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, a.a.O.).

Die Antragstellerin hat hiergegen nichts erinnert. Sie trägt vielmehr vor, der Antragsgegner habe die ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nicht ausgeschöpft, den finanziellen Bedarf durch das Erschließen anderer Einnahmequellen zu erschließen. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.

Es fehlt bereits an der von der Antragstellerin unterstellten Subsidiarität der Kreisumlage gegenüber einer bloßen Einnahmemöglichkeit. Zwar bildet die Kreisumlage ein nachrangiges Deckungsmittel, das erst erhoben werden darf, wenn und soweit die in § 57 KrO i.V.m. § 76 Abs. 2 GO vorrangig genannten Einnahmen zur Deckung der haushaltsmäßig vorgesehenen Ausgaben nicht ausreichen. Dieser Grundsatz bedeutet jedoch nicht, dass die Kreise alle sonst irgendwie erschließbaren Einnahmemöglichkeiten vor der Erhebung von Kreisumlagen ausgeschöpft haben müssen; er besagt lediglich, dass sie die sonstigen Einnahmen, die ihnen auf Grund der erschlossenen Einnahmemöglichkeiten zufließen, vor der Erhebung einer Umlage zur Deckung der Ausgaben zu verwenden haben (ebenso BayVGH, Urt. v. 27.07.2005 - 4 BV 02.1964 -, VGHE BY 58, 214 = BayVBl 2006, 183 = NVwZ-RR 2006, 350). Demnach steht die Entscheidung des Kreises, von einer Einnahmemöglichkeit keinen Gebrauch zu machen, im Rechtsstreit um die Kreisumlage jedenfalls grundsätzlich nicht zur gerichtlichen Prüfung.

Aber auch wenn man eine Pflicht der Kreise annähme, vor einer Erhöhung der Kreisumlage bereite andere Einnahmequellen auszuschöpfen, so führte dies im vorliegenden Falle gleichwohl nicht zu einem für die Antragstellerin günstigeren Ergebnis. Es ist nämlich nicht festzustellen, dass der Antragsgegner ihm zumutbare Anstrengungen unterlassen hätte.

Soweit eine Erhöhung des Verwaltungsgebührenaufkommens gefordert wird, ist dem zu entgegnen, dass der Festsetzung der Gebührensätze eine Kalkulation zugrunde zu liegen hat, die grundsätzlich den Kostendeckungsgrundsatz wahren muss (vgl. Thiem/Böttcher, Rdnr. 32 zu § 5 KAG). Es ist somit aus abgabenrechtlichen Grundsätzen heraus nicht möglich, über das Gebührenaufkommen Gewinne zu erwirtschaften. Dass die erhobenen Gebühren nicht kostendeckend seien, wird nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ohne weiteres ersichtlich.

Soweit die Antragstellerin größere Anstrengungen bei der Veräußerung von Mobiliarvermögen anmahnt, hat der Antragsgegner nachvollziehbar geschildert, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Verwertung insbesondere des Grundstücks des ehemaligen Kreisgesundheitsamtes in Norderstedt bisher nicht möglich war. Im Übrigen wurde bereits ausgeführt, dass der Kreis nicht alle irgendwie erschließbare Einnahmemöglichkeiten vorrangig ausschöpfen muss. Keineswegs kann aber eine Verschleuderung von Kreisvermögen gefordert werden.

Im Ergebnis ist es mit Blick auf die in diesem Verfahren zu entscheidenden Frage auch rechtlich unbedenklich, dass der Antragsgegner die ihm gesetzlich zustehenden Möglichkeiten nicht ausgeschöpft hat, die Elternbeteiligung an den Schülerbeförderungskosten auszuweiten. Auch wenn § 80 Abs. 2 Satz 3 SchulG a.F. die Befugnis eingeräumt hatte, bei Zeitkarten eines Verkehrsunternehmens, die aufgrund der Tarifgestaltung und des Fahrplanangebotes des Unternehmens neben den Schulwegen auch zu Fahrten für private Zwecke nutzbar sind, eine finanzielle Beteiligung der Eltern bzw. der volljährigen Schüler zu fordern, kann dem Antragsgegner kein in diesem Zusammenhang relevanter Vorwurf daraus gemacht werden, dass er von dieser nach der damaligen Rechtslage gewährten Befugnis - nicht Verpflichtung - keinen Gebrauch gemacht hat.

Es ist auch nicht festzustellen, dass der Antragsgegner bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen des Kreises und seiner ihm angehörenden Gemeinden rechtlich relevante Fehler gemacht hätte.

Der Umlagesatz der allgemeinen Kreisumlage kann nicht allgemeinverbindlich, sondern letztlich nur individuell für jeden Kreis aus der Abwägung der gegenseitigen Interessenlagen gefunden werden, deren Eckpfeiler das Belassen eines vernünftigen eigenständigen finanziellen Entfaltungsspielraums der Gemeinden und die Verpflichtung derselben sind, einen angemessenen Beitrag zur Aufgabenbelastung und Finanzierungssituation der Kreise zu leisten (vgl. Senatsurt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, a.a.O.). In diesem Rahmen ist eine Kreisumlagequote dann nicht mehr verfassungsrechtlich akzeptabel, wenn sie jedes vernünftige und vertretbare Maß übersteigt (BVerwG, Urt. v. 18.03.1960 - VII C 106.59 -, E 10, 224, 225; Günther, Die Kreisumlage, in HdKWP VI, 2. Aufl. 1985, 366, 376; Senatsurt. v. 20.12.1994 - 2 K 4/94 -, a.a.O.), der kreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolgt und die Kreisumlage objektiv geeignet ist, eine unzumutbare Belastung der gemeindlichen Finanzkraft dergestalt zu bewirken, dass sie die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen Betätigung verlieren (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, E 79, 127). Insoweit sind keine Anhaltspunkte gegeben, dass die Kreisumlagenquote der allgemeinen Kreisumlage des Antragsgegners in Höhe von nunmehr 36 % diese Grundsätze missachtet und die kreisangehörigen Gemeinden, namentlich die Antragstellerin, bereits unzumutbar einschränkend und deshalb verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar belastet. Die vom Antragsgegner genannten Daten lassen vielmehr erkennen, dass die Antragstellerin mit der in dieser Höhe abverlangten Kreisumlage zwar deutlich eingeschränkt, jedoch noch nicht handlungsunfähig wird.

Nach alledem ist dem Normenkontrollantrag insoweit stattzugeben, wie mit ihm die Festabsetzung des Schwellenwertes für die Erhebung der zusätzlichen Kreisumlage angegriffen wird. Im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht ersichtlich sind.

Ende der Entscheidung